在新版《醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》(以下簡稱《規(guī)范》)正式實施四個月后，國家食品藥品監(jiān)督管理總局(CFDA)在7月10日接連發(fā)布了《規(guī)范》的三個附錄：植入性醫(yī)療器械附錄、無菌醫(yī)療器械附錄以及體外診斷試劑附錄。

三份附錄規(guī)定了這幾類醫(yī)療器械在生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范中的特殊要求，把醫(yī)療器械GMP規(guī)范體系又推上了一個新臺階，這既是貫徹新版《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》(以下簡稱《條例》)以及《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》(以下簡稱《辦法》)的需要，又是管理部門努力打造我國醫(yī)療器械GMP升級版的體現(xiàn)。

一、立法進展

我國對醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理體系的探索，是從植入性醫(yī)療器械以及無菌醫(yī)療器械開始入手的。早在2002年，原國家藥品監(jiān)督管理局就發(fā)布了《外科植入物生產(chǎn)實施細則》，開始對植入性醫(yī)療器械的生產(chǎn)質(zhì)量進行嚴(yán)格管理。在此后近十年的時間里，一直按照該細則對植入性醫(yī)療器械進行體系檢查。

另外，原國家藥品監(jiān)督管理局曾于2001、2002年先后發(fā)布《一次性使用無菌醫(yī)療器械產(chǎn)品(注、輸器具)生產(chǎn)實施細則》和《一次性使用麻醉穿刺包生產(chǎn)實施細則》兩份規(guī)范性文件。2007年頒布《體外診斷試劑生產(chǎn)實施細則(試行)》。在原版醫(yī)療器械GMP實施之前，這些規(guī)范性文件對加強部分醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量的管理發(fā)揮了較大作用。

2009年12月，原國家食品藥品監(jiān)督管理局(SFDA)發(fā)布了《醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范(試行)》，首次對醫(yī)療器械生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理活動進行了系統(tǒng)規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，SFDA連發(fā)《無菌醫(yī)療器械實施細則(試行)》和《植入性醫(yī)療器械實施細則(試行)》兩大細則，并就植入性醫(yī)療器械和無菌醫(yī)療器械頒布相應(yīng)《檢查評定標(biāo)準(zhǔn)》，初步構(gòu)建了以醫(yī)療器械GMP規(guī)范為龍頭的醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范體系。

時隔五年之后，國家食品藥品監(jiān)督管理總局(CFDA)發(fā)布了新版《規(guī)范》，并啟動了配套細則的修訂工作。2015年1月，CFDA發(fā)布《醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)供應(yīng)商審核指南》，為醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)審核選擇供應(yīng)商指明了原則和方向。2月，CFDA就醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范無菌醫(yī)療器械附錄和植入性醫(yī)療器械附錄向公眾公開征求意見。7月，相關(guān)附錄公布并要求自10月1日開始實施。

這些雷厲風(fēng)行的立法活動，體現(xiàn)了CFDA加強醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理，升級醫(yī)療器械GMP規(guī)范體系的決心。

二、管理愿景

從《條例》、《辦法》到《規(guī)范》、《附錄》以及《檢查評定標(biāo)準(zhǔn)》，從上至下圍繞生產(chǎn)質(zhì)量管理形成了醫(yī)療器械GMP規(guī)范體系。它們是未來一段時間內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)建立與運行醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理體系的總要求，將對眾多醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生重大影響。管理部門希望通過該規(guī)范體系的構(gòu)建和實施，對醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量做到有效管理。

從管理目標(biāo)上看，該規(guī)范體系要有助于正確評價企業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量管理體系的合規(guī)性、有效性、真實性。所有相關(guān)規(guī)制要有利于落實風(fēng)險管理、企業(yè)責(zé)任、質(zhì)量監(jiān)控、過程監(jiān)管等要求。但是醫(yī)療器械數(shù)量眾多，企業(yè)生產(chǎn)方式不一，大大增加了實現(xiàn)這些管理目標(biāo)的難度。

為此，國家對醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量的管理采取了逐步推進的方法，先從規(guī)范植入性和無菌醫(yī)療器械的生產(chǎn)質(zhì)量管理入手，再進而落實體外診斷試劑等其他醫(yī)療器械的質(zhì)量管理。

在《規(guī)范》的基礎(chǔ)上，分別制定《附錄》以及《檢查評定標(biāo)準(zhǔn)》，再針對不同類別、不同生產(chǎn)過程、不同質(zhì)量要求分門別類制定符合《規(guī)范》以及《附錄》要求的檢查指導(dǎo)原則。它們作為行政許可監(jiān)督檢查的參考標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，對企業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量體系的內(nèi)部審核和監(jiān)管部門的外部檢查均有重要意義。

三、實施瓶頸

新版醫(yī)療器械GMP規(guī)范體系是在借鑒國際質(zhì)量管理體系成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的，對體系的檢查，不管是美國FDA的QSIT模式，還是ISO13485倡導(dǎo)的企業(yè)自查模式，都不能直接照搬到我國的管理實踐中來。

根據(jù)我國的具體國情，我們選取了一種政府主導(dǎo)的管理模式。該模式的成功較大程度上取決于一支專業(yè)精干的檢查員隊伍。當(dāng)前，我國對檢查員既缺乏統(tǒng)一持續(xù)的教育培訓(xùn)，又缺乏專業(yè)科學(xué)的人才標(biāo)準(zhǔn)，致使檢查員人才隊伍建設(shè)嚴(yán)重滯后，這已經(jīng)成為制約《規(guī)范》實施成功的瓶頸之一。

2011年1月原版醫(yī)療器械GMP正式實施時，有人將它稱之為醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)的“生死線”，形象地說明了醫(yī)療器械GMP對生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展的決定性影響，企業(yè)對此自然十分重視。

究其原因，一是醫(yī)療器械GMP既是生產(chǎn)企業(yè)建立和維護生產(chǎn)質(zhì)量管理體系的直接依據(jù)，又是第一類醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)備案檢查的依據(jù);二是企業(yè)不能通過醫(yī)療器械GMP檢查，將直接影響《醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證》的申請審批。生產(chǎn)企業(yè)是否通過檢查，需要檢查員現(xiàn)場檢查才能作出結(jié)論。

目前，檢查員在適用《細則》、《檢查評定標(biāo)準(zhǔn)》等進行體系檢查時，對企業(yè)“嚴(yán)重不合格”項的判定裁量空間較大，這對企業(yè)是否通過檢查的結(jié)論影響較大。對“不予通過”的檢查結(jié)論，企業(yè)還缺乏相應(yīng)的權(quán)利救濟途徑。

新版醫(yī)療器械GMP實施雖然不久，但遇到的問題較多，有的還比較棘手。生產(chǎn)企業(yè)委托生產(chǎn)、分包生產(chǎn)、貼標(biāo)簽生產(chǎn)、零部件加工再統(tǒng)一裝配等多種生產(chǎn)組織方式對醫(yī)療器械GMP的實施提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這些生產(chǎn)企業(yè)管理水平不一、生產(chǎn)方式靈活多變、守法意識強弱有別，對醫(yī)療器械GMP規(guī)范的落地生效帶來了不小的影響。

根據(jù)有關(guān)安排，自2014年10月1日起，凡新開辦醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)、現(xiàn)有醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)增加生產(chǎn)第三類醫(yī)療器械、遷移或者增加生產(chǎn)場地的，必須符合醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范的要求。自2016年1月1日起，所有第三類醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)符合醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范的要求。自2018年1月1日起，所有醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)符合醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范的要求。

因此，廣大醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極按照醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范及相關(guān)要求進行對照整改，不斷完善質(zhì)量管理體系，全面提升質(zhì)量管理保障能力，以在規(guī)定時限內(nèi)達到醫(yī)療器械GMP的要求。

四、改進路徑

從CFDA此次發(fā)布三份醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范附錄的情形看，管理部門改變了把《規(guī)范》和《細則》并列的現(xiàn)狀，而把原《細則》轉(zhuǎn)變?yōu)椤兑?guī)范》的附錄，這樣三份附錄就成了《規(guī)范》的一部分。接下來，還要制定對通用產(chǎn)品的相關(guān)規(guī)定。在這些規(guī)范性文件的制修訂過程中，非常有必要大力聽取企業(yè)意見，深入調(diào)研做到科學(xué)民主。

另外，在質(zhì)量體系檢查中，檢查員與企業(yè)應(yīng)該做到良性互動，通過共同論證、尋證、驗證，深入分析企業(yè)質(zhì)量體系中存在的問題、缺陷、風(fēng)險，對質(zhì)量管理體系是否有效運行作出客觀準(zhǔn)確的判斷。檢查員應(yīng)本著幫助企業(yè)提升質(zhì)量管理體系水平的初衷，而不是審核糾錯的心態(tài)來進行檢查。

其次，建議在制度上應(yīng)確立生產(chǎn)企業(yè)通不過檢查的權(quán)利救濟措施。不管是意見申訴，還是結(jié)論復(fù)查，都應(yīng)該有規(guī)可循、有矩可依，使生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量管理體系的檢查結(jié)果，盡可能地少受檢查員專業(yè)水平、溝通能力以及個人素養(yǎng)等因素的影響。這對于推動醫(yī)療器械GMP規(guī)范順利實施將大有裨益!

最后，應(yīng)加快醫(yī)療器械監(jiān)督檢查員隊伍能力建設(shè)，提高監(jiān)管人員的能力和水平。盡快出臺實施《醫(yī)療器械監(jiān)督檢查員管理辦法》，使檢查員隊伍建設(shè)走上法制軌道。企業(yè)也應(yīng)厲兵秣馬先行掌握規(guī)范內(nèi)容，及早應(yīng)對新一輪醫(yī)療器械GMP的檢查，力求在實施期限內(nèi)滿足要求。